Alterssicherung und Finanzmärkte
von Volker Hergenhan
Mit der Einführung der sogenannten Riester-Rente ist das deutsche Rentensystem reformiert worden. Weitgehend herrschte die Auffassung vor, dass das umlagenfinanzierte Rentensystem an seine Grenzen gestoßen ist und Reformmaßnahmen innerhalb dieses Systems allein nicht mehr ausreichen. Damit hat sich eine Umkehr in der gesellschaftspolitischen Diskussion um die Frage der Sicherung des Lebensstandards im Alter vollzogen. Galten noch vor 15 bis 20 Jahren die auf privater Vorsorge aufbauenden angelsächsischen Systeme als reformbedürftig, weil sie das Problem wachsender Altersarmut nicht lösen können, so wird gerade dieses heute als wesentliches Strukturdefizit des kollektiven Umlagesystems gesehen.
Die Notwendigkeit eines Systemwechsels wurde und wird mit einer Reihe tiefgreifender gesellschaftlicher und ökonomischer Veränderungen begründet. So müssen bei rückläufiger Geburtenrate und steigender Lebenserwartung weniger Beitragszahler für mehr Rentner aufkommen. Mit verlängertem Rentenbezug steigen die Ausgaben der Rentenversicherung, ihre Einnahmen bei anhaltender Massenarbeitslosigkeit sinken. Vollerwerbsbiographien werden mit der Flexibilisierung des Arbeitslebens immer seltener - mit der Folge geringerer individueller Rentenansprüche und sinkender Beitragseinnahmen der Versicherungsträger. Verringerung der Beitragszeiten durch längere Schul- und Ausbildungszeiten und Vorruhestandsregelungen aus arbeitsmarktpolitischen Gründen führen zu einer Erhöhung der Leistungen bei reduzierten Einnahmen. Politische Auflagen zur Übernahme versicherungsfremder Leistungen stellen dann noch ein zusätzlich belastendes Element dar.
Krise des Umlagesystems?
Das umlagenfinanzierte System bietet durchaus Möglichkeiten, sich an veränderte ökonomische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen anzupassen. Denn die „Vertragsbedingungen" des Generationenvertrages sind in gewissen Maße elastisch. Was garantiert er? Die Höhe der Beiträge der Aktiven oder den Umfang der Lohnersatzleistungen der Rentengeneration oder gar beides? Keinesfalls können steigende Belastungen z.B. durch Beitragserhöhungen, Rentenverringerung und/oder Heraufsetzung des Renteneintrittsalters aufgefangen werden und auch nicht durch eine Erhöhung des staatlichen Zuschusses.
Die Verteilung zwischen den Generationen ist in diesem Sinne flexibel und nicht dauerhaft festgeschrieben. In welchem Umfang und von welcher Generation erforderliche Anpassungslasten zu tragen sind, muss je nach Situation immer wieder (verteilungs-)politisch ausgehandelt werden. Ökonomisch stellt der Generationenvertrag einen Risikoausgleich zwischen unterschiedlich starken wirtschaftlichen Gruppen dar für Risiken aus Beschäftigungsverhältnissen und bei konjunkturellen Schwankungen bzw. unterschiedlicher wirtschaftlicher Entwicklung. In Zeiten wirtschaftlicher Prosperität besteht dabei ein anderer Handlungsspielraum als in Umbruchphasen. Generell gilt aber, dass die Balance einer einigermaßen gerechten Lastenverteilung gewahrt werden muss. Denn die Akzeptanz des Generationenvertrages beruht darauf, dass keiner Generation dauerhaft zugunsten einer anderen unzumutbare „Opfer" auferlegt werden. Dies würde dem Prinzip der Generationensolidarität widersprechen.
Von den Anhängern der umlagefinanzierten Alterssicherung wird kritisiert, dass in der Reformdiskussion „innere" Reformmaßnahmen (z.B. Einbeziehung von bisher nicht sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen) und Alternativen (steuerfinanzierte Grundrentenmodelle) zum Erhalt des Umlagesystems nicht ernsthaft in Erwägung gezogen worden seien und stattdessen der ordnungspolitische „Systembruch" vollzogen wurde. In der privaten Vorsorge als zweiter Säule der Alterssicherung sehen sie den Einstieg in den Ausstieg aus dem Solidarvertrag der Generationen. Die (teilweise) Privatisierung der Kosten erhöhe im Alter das Armutsrisiko der weniger Leistungsfähigen und entlaste - bei gleichzeitig besseren Vorsorgemöglichkeiten - die Leistungsfähigeren. Die Aufgabe des Grundsatzes der paritätischen Finanzierung durch Arbeitnehmer und Arbeitgeber in der privaten Vorsorge bestätige diesen Trend der Aushöhlung des Solidarprinzips.
Kapitaldeckungsverfahren als Alternative?
Nach Auffassung der Befürworter einer grundsätzlichen Strukturreform erfordert die Unbezahlbarkeit der umlagefinanzierten Alterssicherung eine Systemveränderung. Es sei zwingend geboten, die Finanzierung der Renten zukünftig auf zwei, besser noch auf drei Säulen zu stellen: Gesetzliche Altersvorsorge (Umlageverfahren) sowie private (Kapitaldeckungsverfahren) und betriebliche Vorsorge. Nur so ließe sich ein sozialvertretbarer Lebensstandard im Alter erreichen, vor allem aber – angesichts der demographischen Entwicklung - ein verschärfter Generationenkonflikt vermeiden. Zur Sicherung eines angemessenen Rentenniveaus und des sozialen Friedens sei das Kapitaldeckungsverfahren die notwendige und sozialpolitisch richtige Alternative.
Politisch ist die Entscheidung über das zukünftige System der Alterssicherung gefallen: Die private Vorsorge ist eingeführt worden. Dieser Systemwechsel ist - wenn man den Umfragen folgt - mit der Erwartung einer breiten Mehrheit verbunden, dass damit die Probleme einer langfristig sicheren, finanzierbaren und materiell ausreichenden Altersversorgung gelöst sind.
Das Kapitaldeckungsverfahren ist aber keinesfalls so risikofrei wie der main stream der öffentlichen und veröffentlichten Meinungen vermuten lässt. Kann dieses Verfahren unabhängig von der Lebenserwartung ein bestimmtes Alterseinkommen garantieren? Welchen Einfluss auf die Kapitalrendite hat die Alterspyramide einer Gesellschaft, welchen die wirtschaftliche Entwicklung? Welche Konsequenzen ergeben sich für Unternehmen und Volkswirtschaften, wenn große Pensionsfonds Anlagemöglichkeiten suchen?
Kapitaldeckungsverfahren im Wirtschaftskreislauf
Zur sachgemäßen Beantwortung dieser Fragen gilt es, auf ein paar grundsätzliche makroökonomische Gesetzmäßigkeiten und kreislauftheoretische Zusammenhänge hinzuweisen. Ein volkswirtschaftlicher Grundtatbestand ist, dass für jedes arbeitslose Einkommen an anderer Stelle gearbeitet werden muss. Da Rentenbeziehende nicht produzieren, sondern nur konsumieren, stellt ihr Konsum immer ein Abzug vom möglichen Konsum der Nichtrentner/-innen dar. Das Rentensystem bestimmt die Höhe des Konsumanteils , d. h. die Rente und die Art ihrer Finanzierung. Möglich ist eine Rentenfinanzierung auf der Basis der Lohnsumme (Umlageverfahren), aus dem Steueraufkommen oder durch privates Sparen. Diese private Rentenfinanzierung erfolgt durch Bildung von Geldvermögen (Kapitalstock), das - um Zinserträge und Kursgewinne vermehrt - im Alter aufgelöst wird. Kapitaldeckungsverfahren und Umlageverfahren unterscheiden sich also lediglich im Hinblick auf den Verteilungsschlüssel, der die Zuweisung der Renten aus der laufenden Produktion regelt.
Wer individuell viel anspart, erwirbt beim Kapitaldeckungsverfahren höhere Ansprüche. Aber auch ein dort angespartes Vermögen unterliegt den Wirkungen einer steigenden Lebenserwartung. Denn bei einem gegebenem Sparvolumen wird die Rente umso niedriger sein müssen, je länger die Bezugsdauer (Lebenserwartung) ist. Diese Beschränkung betrifft das Umlagesystem (Bemessungsgrundlage) und das Kapitaldeckungsverfahren (versicherungsmathematische Nebenbedingung) in gleicher Weise. Beide unterscheiden sich in ihren grundsätzlichen Reaktionsmöglichkeiten nicht.
Beim Kapitaldeckungsverfahren muss ein weiterer volkswirtschaftlicher Kreislaufzusammenhang beachtet werden. Der angestrebte Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Sparquote senkt die Gewinnrate, damit den Zins und folglich auch die Rendite der Anlagemittel. Folgt zudem auf eine zahlenmäßig große Generation eine vergleichsweise kleine, dann ist bei einer Kapitalanlage vor allem in Aktien nicht auszuschließen, dass beim Ansparen in der aktiven Lebensphase mit hohen Aktiennotierungen (große Nachfrage), beim Verkauf zur Finanzierung des dritten Lebensabschnittes mit niedrigeren Kursen (relativ schwache Nachfrage) gerechnet werden muss.
Falsch ist demnach die implizite Behauptung, die demographischen Probleme würden sich, wie auch immer, durch eine Umstellung auf ein kapitalgedecktes System auflösen.
Privatisierung der Renten und Kapitalmarkt
Grundsätzlich wird in beiden System ein bedingter Anspruch auf zukünftige, in ihrer Höhe unsichere Zahlungsströme erworben. Im Umlageverfahren bezieht sich der Anspruch auf einen Anteil an der künftigen Lohnsumme, die - bei Konstanz der Verteilung - mit dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) wächst. Ähnliches gilt für das Kapitaldeckungsverfahren, denn auch die Renditen der Kapitalanlagen hängen von den Wachstumsraten des BIP ab, die ihrerseits wieder von der Entwicklung der Produktivität bestimmt werden. Für das zukünftige Niveau der Altersversorgung ist also wichtig, welche Produktivitätsfortschritte auch bei sinkender Beschäftigtenzahl erreicht werden können.
In einem kapitalfundierten System ist die Höhe der Rente aber nicht nur von der individuellen Sparleistung und der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, sondern auch von einer erfolgreichen Anlagedisposition abhängig. Die Renditeverheißungen des Kapitalmarktes hatten in der jüngeren Vergangenheit zu der verbreiteten Auffassung geführt, dass eine Anlage in Finanzaktiva dauerhaft hohe und sichere Erträge abwerfe. Verstärkt wurde dieser „Glaube" durch die Entdeckung des Aktienmarktes seitens der bisher risikoscheuen Sparbuchbesitzenden. Ihnen erschienen angesichts der Ertragsmöglichkeiten boomender Aktienmärkte die Vorteile privater Vorsorge auf der Hand zu liegen.
Die Börsenentwicklung der jüngsten Zeit hätte diese Auffassung relativieren können. Denn bei den Anlegern entstanden riesige Verluste. Gleichwohl ist in Hinblick auf eine kapitalgedeckte Rente kaum thematisiert worden, dass makroökonomisch eine Fortschreibung der Kurs- und Renditeerwartungen für die Zukunft sehr fragwürdig ist. Denn Renditen sind ja so hoch, weil erwartet wird, dass sie wieder investiert werden. Sie werden dem Finanzmarkt nicht für den Konsum entzogen, d. h. nicht für den Kauf von Gütern und Dienstleistungen verwendet. Dieser Fall tritt aber ein, wenn die Anspruchsberechtigten ihr individuell angespartes Kapitalvermögen zum Zwecke der Altersversorgung kollektiv in Konsum umsetzen. Dann ist ein Renditeeinbruch nur dadurch zu vermeiden, dass bei der Realisierung der Ansprüche genug Geld „kompensatorisch" in den Finanzmarkt eingespeist wird.
In diesem Zusammenhang interessant ist eine Rentenniveaustudie, die das amerikanische Brookings -Institut jüngst vorgelegt hat. Berechnet worden ist dort im Rahmen einer Zeitreihenanalyse modellhaft die Höhe einer Leibrente für 89 Jahrgänge zwischen 1911 und 1999. Zu Grunde gelegt wurde eine Anlage von 6% des Lohnes ausschließlich in Aktien mit einer Anlagedauer von 4o Jahren. Im Durchschnitt hätte eine solche Anlageform zu einer Rente von 52% des letzten Nettolohnes geführt. Dabei war die Streubreite um diesen Durchschnittswert herum beachtlich, sie betrug 22%. Zwei Drittel der Renten lagen in diesem Bandbreitenbereich. Das niedrigste Rentenniveau lag bei 18%. Bei gleichen Sparanstrengungen wären für nicht wenige Jahrgänge somit bedenkliche Versorgungslücken entstanden.
Bei der Langfristigkeit der Altersvorsorge über mehrere Generationen hinweg, darf deshalb nicht davon ausgegangen werden, dass die Rendite beim Kapitaldeckungsverfahren beträchtlich über der des Umlageverfahrens liegt.
Kapitalgedeckte Alterssicherung und internationale Finanzmärkte
Der Aufbau eines privaten Kapitalstocks durch individuelles Ansparen erfolgt als Anlage in Investment- und Pensionsfonds, Lebensversicherungen und Wertpapieren. National existieren für die Kapitalsammelstellen unterschiedliche Richtlinien über die Zusammensetzung der Kapitalanlagen (Portfolio) und ihre internationale Diversifizierung. Die Kapitalsammelstellen werden schon aus Renditegründen trotz Auflagen und derzeitigen Beschränkungen auf ein Engagement auf den internationalen Finanzmärkten langfristig nicht verzichten wollen und können. Damit unterliegt die private Altersvorsorge prinzipiell den Stabilitätsrisiken dieser Märkte. Auf diesen Sachverhalt verweist eine Studie der Unternehmungsberatungsfirma McKinsey (1994). Dort wird festgestellt, dass die Rentenzahlungen beim Kapitaldeckungsverfahren vom reibungslosen Funktionieren der internationalen Kapitalmärkte abhängen.
National wie international stehen Banken, Versicherungen und Fonds unter Wettbewerbsdruck. Neben der Verzinsung des angelegten Kapitals zur Sicherung der laufenden Rentenzahlungen wird deshalb bei ihnen das Bemühen treten (müssen), zusätzlich Gewinne zu erwirtschaften und zu expandieren, um die eigene Marktposition zu erhalten bzw. zu verbessern. Riskante Anlagestrategien sind dabei nicht auszuschließen. Damit kommt zu den Risiken, die sich durch die bereits genannten systembedingten Unwägbarkeiten auf den Finanzmärkten ergeben können, ein weiterer Risikofaktor hinzu.
Auswirkungen hat auch das starke volumenmäßige Anwachsen der Anlagemittel. In den USA und Großbritannien, wo die Privatisierung der Altersvorsorge schon weit fortgeschritten ist, haben sich in den Pensionsfonds riesige Kapitalsummen angesammelt. Allein im Pensionsfond der amerikanischen Gewerkschaft AFL-CIO befindet sich eine Einlage von 1,3 Billionen US-Dollar (US-Pensionsfonds insgesamt: 7,7 Billionen). Mit der teilweisen Umstellung der Alterssicherung in Deutschland und Frankreich wird sich die anlagensuchende Geldmenge um ein Vielfaches erhöhen. Immer mehr Kapital wird damit immer weniger sicheren und gewinnträchtigen Anlagemöglichkeiten gegenüber stehen.
Um sowohl das Risiko zu begrenzen als auch dem Sicherheitsbedürfnis der Anlegenden Rechnung zu tragen, sind die Fonds weltweit nur noch zu kurzfristigem Engagement in gewinnträchtige Anlagemärkte bereit. Beim ersten Auftreten eines tatsächlichen oder vermeintlichen Risikos erfolgt der Rückzug aus dem betreffenden Markt. Da jeder Fond Verluste vermeiden will, muss als Folge eines solchen Herdenverhaltens mit dem Zusammenbruch von Märkten und ganzen Volkswirtschaften gerechnet werden. Zu besonders schlimmen internen Konsequenzen kann dies in den Entwicklungs- und Schwellenländern führen (Mexiko-Krise1994).
Konkrete, bereits seit längerem nachweisbare Auswirkungen sind auch für die börsennotierten Unternehmen zu verzeichnen. Sie werden durch solche Anlagestrategien gezwungen, ihre Unternehmenspolitik an den teilweise bereits quartalsbezogenen Renditeerwartungen der Fonds auszurichten und diese zu erfüllen (shareholder value Konzept). Für die abhängig Beschäftigten führt das zu der möglichen Konsequenz, dass sie ihren Wunsch auf angemessene Altersversorgung mit dem Risiko auf Einkommensminderung in der Erwerbsarbeitsphase oder sogar mit Gefährdung des Arbeitsplatzes bezahlen müssen.
Wechsel und Kontinuität in der Alterssicherung
Mit der Einführung des Kapitaldeckungsverfahrens in das deutsche Alterssicherungssystem wird verteilungs- und sozialpolitisch ein neuer Weg beschritten. Die bisher kollektiv abgesicherte materielle Versorgung im Alter wird zumindest teilweise privatisiert. Volkswirtschaftlich betrachtet werden damit makroökonomische Risiken nicht mehr durch den Rückgriff auf Steuern und/oder Verschuldung minimiert und auf einen größeren Bevölkerungskreis und über verschiedene Generationen hinweg verteilt werden können. Der Risikoschutz wird individualisiert dem Kapitalmarkt übertragen. Implizit kann damit der Eindruck entstehen, dass ein privat angesparter Kapitalstock von demographischen und gesamtwirtschaftlichen Veränderungen nicht tangiert wird. Diese Auffassung hat bereits 1952 der Kieler Wirtschaftswissenschaftler und Soziologe Gerd Mackenroth in einem Vortrag vor dem „Verein für Sozialpolitik " als volkswirtschaftlich unzutreffend zurückgewiesen.
Es „gilt der einfache und klare Satz, dass aller Sozialaufwand immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt werden muss. Es gibt keine andere Quelle und hat nie eine andere Quelle gegeben, aus der Sozialaufwand fließen könnte, es gibt keine Ansammlung von Fonds, keine Übertragung von Einkommensteilen von Periode zu Periode, kein 'Sparen' im privatwirtschaftlichen Sinne – es gibt einfach gar nichts anderes als das laufende Volkseinkommen als Quelle für den Sozialaufwand... Die volkswirtschaftliche Problematik lässt sich nicht dadurch lösen oder beiseite schieben, dass man nach den Grundsätzen eines ordentlichen Kaufmanns private Risiken versichert. Volkswirtschaftlich gibt es nämlich keine Ansammlung eines Konsumfonds, der bei Bedarf konsumiert werden kann und dann gewissermaßen zum Volkseinkommen einer späteren Periode eine willkommene Zugabe wäre... Jede Fondsansammlung wird in der Geldwirtschaft zur volkswirtschaftlichen Kapitalbildung, einmal gebildetes Kapital kann man nicht mehr verzehren."
Als Fazit kann festgehalten werden: Sozial- und verteilungspolitisch wird mit der (Teil-)Privatisierung der Altersvorsorge das Solidarprinzip der breiten Risikostreuung verlassen. Damit stellt sich ein altes Problem in neuer Verpackung: die Verteilungsfrage. Um sie wird zu Recht politisch gestritten. Dabei gilt aber zu beachten, dass weder das Umlageverfahren noch das Kapitaldeckungsverfahren fundamentale wirtschaftliche Gesetzmäßigkeiten außer Kraft setzen können. Dieser Sachverhalt wird in der politischen Auseinandersetzung aus Interesse und/oder Unkenntnis zuweilen (gerne) übersehen.
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