Texte zum Schwerpunktthema: Diakonie

3. Tagung der 9. Synode der EKD (1.-6. November 1998, Münster)

Diakonie und Sozialstaat

Referat von Dr. Werner Tegtmeier, Bonn

1. Viele Menschen reden über den Sozialstaat und nicht wenige der Redenden unterlegen dabei ein höchst unterschiedliches Verständnis und einen unterschiedlichen Inhalt.

An zwei Stellen unserer Verfassung ist das Sozialstaatsprinzip verankert und zwar als dauerhaft jeder Änderung entzogene Verfassungsgrundsätze.

Art. 20 Abs. 1 GG:
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

Art. 28 Abs. 1 GG:
Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen.

Zu weitergehenden Konkretisierungen waren die Verfassungsgeber seinerzeit nicht in der Lage: Die Sozialstaatsklausel ist also normativ unbestimmt, bei unterschiedlichen Wertvorstellungen und Deutungen des "Sozialen" einer allgemein anerkannten Definition nicht zugänglich. (Nicht wenige der Mißverständnisse in öffentlichen Disputen haben hier ihre eigentliche Ursache.)

Hans F. Zacher hat als Versuch einer definitorischen Annäherung der unterschiedlichen Positionen den Sozialstaat als einen Staat beschrieben, "der den wirtschaftlichen und wirtschaftlich bedingten Verhältnissen auch in der Gesellschaft wertend, sichernd und verändernd mit dem Ziel gegenübersteht, jedermann ein menschenwürdiges Dasein zu gewährleisten, Wohlstandsunterschiede zu verringern und Abhängigkeitsverhältnisse zu beseitigen oder zu kontrollieren."

Die Erkenntnis hieraus für uns: Universalität und Offenheit des Sozialstaatsprinzips bedeuten Ausfüllungsbedürftigkeit, Gestaltungsauftrag in Permanenz - für die Politik, aber auch für andere Akteure und Institutionen, auch für die Diakonie.

2. Die Kernbereiche des Sozialstaats werden durch die Systeme der sozialen Sicherung und das Arbeitsrecht gebildet, aber seine Ausstrahlungen durchdringen heute fast alle Lebensbereiche. Es darf die Feststellung getroffen werden, daß jedes ökonomische oder finanzwirtschaftliche Handeln (oder Nicht-Handeln) zugleich auch eine soziale bzw. sozialpolitische relevante Dimension hat. Und das gilt vice versa auch für sozialpolitisches Handeln, und seine ökonomische bzw. finanzpolitische Implikation.

Wer sich diese Erkenntnis zu eigen macht, der muß - schon aus Gründen der intellektuellen Redlichkeit - anmahnen, eindimensionalen Argumentationen und Lösungsversuchen zu widerstehen. Und in der Logik dieser Gedankenführung liegt es auch, daß ein optimales, nachhaltiges Ergebnis, z.B. einen höheren Beschäftigungsstand zu gewinnen, erst aus dem Zusammenwirken aller relevanten Akteure entstehen kann. Dieses Zusammenwirken kann man Bündnis nennen, Konzertierung oder wie auch immer. Entscheidend ist: Wer sich dem entzieht, nimmt den oben beschriebenen Gestaltungsauftrag nicht wahr und wird - bei Kenntnis dieser Zusammenhänge - seiner Verantwortung nicht oder nur unzureichend gerecht.

3. Der beschriebene sozialstaatliche Gestaltungsauftrag wird im übrigen um so eindringlicher sichtbar, wenn sich die relevanten Rahmenbedingungen nachhaltig verändern.

Vier Trends möchte ich benennen:

(1) Demographie

Durch eine nun schon seit den 60-er Jahren mit einem Drittel unterhalb der Reproduktionsrate liegenden Geburtenzahl und einer gestiegenen (und noch steigenden) Lebenserwartung wird sich die altersstrukturelle Zusammensetzung unserer Bevölkerung nachhaltig verändern. Heute ist ein Fünftel der Bevölkerung im Alter von 60 Jahren und älter, in gut 3 Jahrzehnten wird ihr Anteil rd. 35 v. H. betragen. Heute ist ein Fünftel unserer Bevölkerung im Alter 20 Jahre und jünger. In gut 3 Jahrzehnten werden es nur etwa 15 % sein.

Und die Gestaltungsaufgabe aus dieser Herausforderung?

Volkswirtschaftliches Leistungsvermögen und Finanzierbarkeit sozialer Sicherung, z.B. auch der Alterssicherung, müssen wieder in Balance gebracht werden.

Die Solidarität der Generationen darf nicht überfordert, aber auch nicht gefährdet werden.

Die Rahmenbedingungen für eine kinderfreundliche Gesellschaft müssen entschieden verbessert werden (und zwar nicht nur finanziell).

Hierzu gibt es bei rechtzeitigem Handeln zahlreiche Gestaltungsoptionen. Allerdings mit einer "Legende" sollte endlich einmal Schluß gemacht werden, nämlich jener, diese demographischen Probleme seien unschwer und allein durch kapitalgedeckte Systeme zu lösen. Die Denkschrift der Kammer für soziale Ordnung der EKD hat dies in wohltuender Klarheit verneint. Wir sind in Deutschland mit den gewachsenen drei Säulen der Alterssicherung bislang gut gefahren. Und ich bekenne gern, daß mir die in der Solidarität unserer Gesellschaft wurzelnde Alterssicherung entschieden wertvoller ist, als jene aus der "Wachstums"-Dynamik der internationalen Kapitalmärkte verheißene "Sicherung". Die Erfahrungen der letzten 15 Monate, in denen die Amplitude der Kapitalbewegungen, verharmlosend mit "volatil" bezeichnet, in großen Teilen Südasiens eine Schneise der Verwüstung gezogen hat, sollte zu entschiedenem Nachdenken Anlaß geben: Für viele Regionen und Unternehmen war das nicht volatil, sondern wohl lethal.

(2) Sozio-ökonomischer und technischer Wandel

Die Struktur unserer Wirtschaft, die Bedeutung der Wirtschaftssektoren verändert sich, der Trend geht zum Dienstleistungssektor. Generell haben wir es mit einer qualitativen Veränderung der Arbeitslandschaft zu tun: der Anteil der tertiären Elemente an den tätigkeitsstrukturellen Merkmalen nimmt zu, ebenso das Erfordernis höherwertiger Qualifikation und flexiblen, breiter einsetzbaren Verwendungsspektrums.

Einen Wandel der Wirtschaftsstruktur hat es immer gegeben: Vor 100 Jahren waren in der Primärproduktion 43,4 % der Erwerbstätigen, heute sind es noch rd. 4 %. Neu ist das Tempo des Wandels. Die Halbwertzeiten des technologischen Wandels betragen vielfach nur noch 1/2Jahrzehnt. Das hat gravierende Konsequenzen: lebenslanges Lernen z.B. Und das verlangt eine aktive Rolle der Beschäftigten, wie der Beschäftiger. Damit die Menschen in Wirtschaft und Gesellschaft integriert bleiben und nicht ausgegrenzt werden.

Neu ist auch die Qualität, Quantität und Dynamik der internationalen Arbeitsteilung. Die moderne I- u. K-Technologie erlaubt eine zuvor nie gekannte weltweite Arbeitsteilung und Kooperation in Produktion, Vertrieb und Dienstleistung. (Bei VW arbeiten weltweit z. B. 3 Zentren für Forschung und Entwicklung quasi "rund um die Uhr" am gleichen Projekt (Wolfsburg, Sao Paulo, Schanghai). Für den Transfer von Kapital gibt es keine Grenzen. Robert Reich beschreibt die neue Qualität dieser Entwicklung mit dem Abschied vom klassischen Agieren nationaler Volkswirtschaften und dem Einmünden in eine "neue Weltwirtschaft". Und er ist sich sicher, daß Schnelligkeit und Qualität des Angebots von Gütern und Dienstleistung auf diesen Märkten bestimmend dafür sein werden, mit welchem Anteil an Wertschöpfung (und damit Beschäftigung) sich die überkommenen nationalen Volkswirtschaften in diese neue Weltwirtschaft einbringen werden.

Die Erkenntnis für uns: Wir haben es bei unserem Tun und Handeln längst mit einer supranationalen Dimension zu tun. Wir werden dies in der europäischen Union mit der gemeinsamen Währung und der dadurch bewirkten Transparenz sehr unmittelbar erfahren und hierbei vielleicht auch realisieren, daß viele Entscheidungen längst nicht mehr auf der nationalen Ebene, sondern supranational getroffen werden.

Tiefgreifende und nachhaltige Veränderungen haben auch die Sozialstruktur unserer Bevölkerung geprägt. Ein Drittel der Haushalte sind 1 -Personen-Haushalte, Ehepaare ohne Kinder repräsentieren ein Viertel der Haushalte und nur noch 6 % weisen 3 Generationen auf.

Individualisierung und Singularisation sind Trends mit weitreichenden Auswirkungen auf gesellschaftlichen Zusammenhalt und unsere sozialen Sicherungssysteme.

Sie ersehen aus den dargelegten ausgewählten Sachverhalten, Entwicklungstrends:

Ja

• unser Sozialstaat ist ein Gestaltungsauftrag in Permanenz, er ist anpassungsfähig und schutzwürdig:
  Ich sehe in ihm eine großartige Manifestation des sozialen Zusammenhalts, des Füreinander-Einstehens in der großen und kleinen Gemeinschaft.
• unser Sozialstaat ist der Katalysator, der es Menschen erlaubt mit Veränderungen fertig zu werden, der es verhindern kann, ausgegrenzt zu werden.
• Ich sehe im dargelegten Sozialstaatsverständnis eine schöpferische Ressource und keine Belastung des Standortes von Wirtschaft und Gesellschaft. Franz-Xaver Kaufmann hat dies in seinem faszinierenden Essay "Herausforderungen des Sozialstaates" auf den Punkt gebracht:

"Der Antagonismus zwischen Marktwirtschaft und Sozialstaat ist eine Schimäre der Ideologen. Denn Bildungs- und Sozialpolitik sind keine Hypothek der Marktwirtschaft, sondern ihre notwendige Ergänzung."

4. Ein Pakt für mehr Beschäftigung, für Arbeits- und Ausbildungsplätze ist das Gebot der Stunde !

In diesem Jahr 1998 wird die Bundesanstalt für Arbeit für Arbeitslosengeld und für Arbeitslosenhilfe (inklusive der Beiträge zur Sozialversicherung) rd. 85 Mrd. DM ausgeben müssen. 4,3 Mio. Menschen werden jahresdurchschnittlich als arbeitslos registriert worden sein.

Der zentrale Gestaltungsauftrag für die neue Bundesregierung, aber auch für alle anderen verantwortlichen Akteure (Wirtschaft, Tarifparteien) kann also nur lauten, alles, aber auch alles für mehr Beschäftigung zu tun.

Ein Patentrezept hierfür gibt es nicht, aber ein Erfolg versprechendes Strategie- und Maßnahmenbündel. Unsere Forscher, die Experten in der Selbstverwaltung aus Wirtschaft, Gewerkschaften und Politik haben es erarbeitet: AGENDA für mehr Beschäftigung in Deutschland. Diese Agenda ist am 28.9.98 veröffentlicht worden. in 12 Punkten und einem umfänglichen Anhang werden die erforderlichen Maßnahmen und Gestaltungsoptionen dargelegt. Ich wünsche mir, daß diese "Handreichung" zur Pflichtlektüre für uns alle wird und zum Mit-Tun motiviert - ohne Vorbedingungen.

Die Bundesregierung hat sich vorgenommen, in einem Sofortprogramm für Beschäftigung und Qualifizierung für 100000 Jugendliche einen unmittelbaren Anstoß zu geben. In der vergangenen Woche haben wir dafür benötigte Finanzmittel bereits zusätzlich in den 99-er Haushaltsentwurf der Bundesanstalt für Arbeit eingestellt, Bundesmittel aus dem Europäischen Sozialfonds und aus dem Budget werden mobilisiert. Es kann sehr schnell gehandelt werden. Vielleicht könnte dies diejenigen in besonderer Weise motivieren, die in einem Bündnis für Beschäftigung und Ausbildung mittun werden , auf der entscheidenden Ebene der Makro-Politiken die erforderlichen Aktivitäten zu entfalten. Es darf keine Zeit mehr verloren gehen.

Jeder Erfolg bei der Verringerung von Arbeitslosigkeit und dem Gewinnen eines höheren Beschäftigungsstandes ist nicht nur ein großer Beitrag zur Beseitigung von finanziellen Engpässen in nahezu allen Bereichen. Er erlaubt es auch, die aufgrund gewandelter Rahmenbedingungen (z.B. der Bevölkerungsentwicklung) unerläßlichen großen Reformen mit einer Perspektive anzugehen, die weniger von Kurzfristzwängen der jeweiligen Kassenlage, bestimmt ist, sondern von der auch langfristig "Bestand haben könnenden Lösung." Das gilt in Sonderheit für den Bereich der Alterssicherung. Gestaltungsoptionen hierfür gibt es sehr wohl. Und wenn der Kompaß hierfür die Maxime des Wortes der Kirchen zur wirtschaftlichen und sozialen Lage ist, "für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit", dann sollten wir uns alle zum entschiedenen Mittun angesprochen fühlen.

5. Den Gestaltungsauftrag annehmen - Nachdenklichkeiten:

Nicht wenige Beiträge zur Wahrnehmung des sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages sind von großem Engagement getragen, oft allerdings auch von Unduldsamkeit, wenn zum Vorschlag Be-Denken vorgetragen, auch wenn sie be-denkens-wert sind, um eine nachhaltige Wirkung erzielen zu können. Es wäre für unser Gemeinwesen sicher hilfreich, wenn wir bei der Entwicklung von Gestaltungsoptionen auch eine Kultur des Zuhörens und Mit-Bedenkens pflegen könnten.

- einzel- und gesamtwirtschaftliche Rationalität können in herbem Konflikt zueinander stehen

Wenn ein Unternehmen sich von seinen Mitarbeitern vorzeitig, z.B. mit dem 55. Lebensjahr, trennt, dann "rechnet" sich das vielleicht für das Unternehmen, aber die Kosten (Arbeitslosengeld, vorzeitiger Rentenbezug) werden in Größenordnung von vielen Milliarden DM den Beitragszahlern auferlegt und kommen über erhöhte Sozialversicherungsbeiträge beschäftigungsbelastend auf die Gesamtheit zurück. In der Vergangenheit sind derartige über Sozialpläne bewirkte Beschäftigungsanpassungen nicht selten mit dein Attribut "sozialverträglich" versehen worden. Waren sie das wirklich ? Haben sie nicht eher den Weg für bessere Lösungen (Jahres- oder Lebensarbeitszeitkonten, Altersteilzeit) verstellt? Und verhalten sich jene, die diese Milliarden an Kostenexternalisierung in die staatliche Sozialversicherung bewirkt haben, intellektuell eigentlich korrekt, wenn sie heute von einem nicht länger finanzierbaren "überbordenden Sozialstaat" reden?

Unternehmen, die unter den gegebenen Rahmenbedingungen sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse in sozialversicherungsfreie Beschäftigungsverhältnisse umwandeln, verhalten sich einzelwirtschaftlich rational: Sie sparen den Arbeitgeberbeitrag zur Sozialversicherung und der Arbeitnehmer erspart den seinigen, er ist ja zumeist als über die Familie krankenversichert. Gesamtgesellschaftlich würde ein derart durchgängiges Verhalten das bisherige finanzielle Fundament der Sozialversicherung hinwegspülen. Wir dürfen uns in den nächsten Wochen auf eine spannende Diskussion zu diesem Thema freuen, denn die Bundesregierung beabsichtigt, dieser Erosion entgegenzutreten.

- der Zeit- und Sachhorizont von Marktkräften und Entscheidungsträgem in Subsystemen ist oft begrenzt

Die eingangs beschriebene demographische Entwicklung wird in wenigen Jahren dazu führen, daß die ins Erwerbsleben eintretenden jüngeren Jahrgänge quantitativ deutlich schwächer ausfallen werden. Gleichzeitig werden wir künftig darauf angewiesen sein, ein Erwerbspersonenpotential mit deutlich stärker besetzten älteren Jahrgängen zu nutzen. Die Adaptation dieses gesicherten Trends durch die relevanten Entscheidungsträger erfolgt im Zweifel wegen ihres kürzeren Dispositionszeitrahmens nicht rechtzeitig. Gestaltendes Handeln tut not. Lebenslanges Lernen muß früher eingeübt und Bestandteil von Unternehmenskultur und Organisation werden.

Die kurzen Halbwertzeiten neuer Technologien bedingen eine stete Investition in das Humankapital. Berufsbilder werden angepaßt oder neu gestaltet. Ist den Entscheidungsträgern hinreichend klar, daß mit der Art des Anforderungsprofils auch den Zugang von Menschen zum Beschäftigungssystem bestimmt wird? Ist es wirklich undenkbar, über Ausbildungsmodule auch gestufte Zugänge zu ermöglichen? Es könnte dies ein positiver Beitrag gegen Ausgrenzung sein! Auch jene Menschen, die ein bestimmtes Anforderungsprofil nicht erfüllen, suchen einen Platz in Wirtschaft und Gesellschaft.

6. Diakonie und Sozialstaat

Wir alle in unserer Gesellschaft werden von den Veränderungen der sozialstaatlich relevanten Rahmenbedingungen erfaßt, nicht selten sind wir selber die Auslöser dieses Wandels. Zugleich bewirkt die Entgrenzung der nationalen Ökonomien, Interdependenzen und Abhängigkeiten die zuvor nicht bestanden haben.

Veränderungen der geschilderten Art berühren in vollem Umfang auch die Diakonie - als verfaßte Institution ebenso wie in der unmittelbaren personalen Nächstenliebe. Unsere Denkschrift sagt deshalb vollkommen zutreffend:

Auf die Herausforderungen einstellen,
Bewährtes erhalten und fördern,
Neues erproben und Veränderungen wagen.

Diakonie sollte dieses Gestalten-Wollen annehmen - nach innen und nach außen .