Vortrag von Julia Eichler, Juristische Referentin im EKD-Büro Brüssel, bei der Veranstaltung "Was, wenn alle Grenzen offen wären" der Diakonie Hamburg

Sehr geehrte Damen und Herren,

ich möchte mich ganz herzlich für die Einladung bedanken. Lassen Sie mich zunächst ein paar kurze einführende Sätze zur Vertretung der EKD bei der EU sagen. Die Brüsseler Dienststelle des Bevollmächtigten des Rates der EKD – so die offizielle Bezeichnung – gibt es seit nun mehr 26 Jahren. Hatte das Büro in seiner Anfangszeit seit 1990 primär die Aufgabe als Frühwarnsystem das kirchliche Selbstbestimmungsrecht und das deutsche Staats‐Kirchen‐Verhältnis zu schützen, sind mit zunehmenden Kompetenzen der Europäischen Union auch die Aufgabenfelder der Vertretung gewachsen. Neben der klassischen Aufgabe eines Informationsbüros für unsere Berliner Dienststelle sowie das Kirchenamt in Hannover, setzen wir uns in diversen Politikfeldern ein, in denen die Kirche ihre Stimme für Schwache und Ausgegrenzte erhebt.

Der Schutz des arbeitsfreien Sonntags, die europäische Sozialpolitik oder das Handelsabkommen mit den USA (TTIP) beschäftigt die EKD Vertretung ebenso wie die Europäische Asyl‐ und Migrationspolitik. Seit Jahren setzen wir uns im Verbund mit anderen christlichen Organisationen wie der Kommission der Kirchen für Migranten in Europa (CCME) oder dem Jesuitenflüchtlingsdienst für die Öffnung legaler und sicherer Wege nach Europa ein, für die Gestaltung eines fairen, zugänglichen und menschenrechtsbasierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems sowie für hohe Schutzstandards und einheitlichen Anerkennungsquoten in Europa.

Ich möchte heute mit Ihnen einen Blick darauf werfen, was auf europäischer Ebene derzeit passiert, insbesondere auf die Überarbeitung der Dublin‐Verordnung, die einen Ausblick darauf gewährt, wie sich die Grenzen für Flüchtlinge in Europa zukünftig gestalten und wie sich die Situation an den EU‐ Außengrenzen entwickeln werden. Das Gemeinsame Europäische Asylsystem besteht im Kern aus der Dublin‐Verordnung, die den für die Prüfung des Asylantrags zuständigen Mitgliedstaat festgelegt, der Asylverfahrens‐ und der Aufnahmerichtlinien, die das Asylverfahren und den Zugang zu Aufnahmebedingungen während des Asylverfahrens regeln sowie der Anerkennungsrichtlinie, die die Gründe für die Anerkennung von Schutz niederlegt. Obwohl das Gemeinsame Europäische Asylsystem, erst 2013 in einer zweiten Harmonisierungsphase überarbeitet wurde, weist es weiterhin erhebliche und zahlreiche Mängel auf. Neben den unterschiedlichen Aufnahmebedingungen, den zum Teil erheblich divergierenden Anerkennungsquote und den Unterschieden bei der Vergabe des Schutzstatus fehlt es nach wie vor an einem einheitlichen europaweiten anerkannten Asylstatus. Im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts wird Asyl nach wie vor nur national gewährt.. Die Kritik  an  der  Dublin‐Verordnung,  dass  EU‐Staaten  mit  Außengrenzen  durch  die  Verordnung übermäßig belastet werden, besteht seit Jahren und ist systemimmanent, denn die Aufgabe des Dublin‐Systems war immer den einen für die Prüfung des Asylantrags zuständigen Mitgliedstaat zu bestimmen. Dublin sollte „Refugees in Orbit“, das heißt Flüchtlinge, für die sich kein Mitgliedstaat verantwortlich fühlte, ebenso vermeiden wie Asylshopping. Die Regelung war jedoch nie dafür gedacht, die Verantwortung für Schutzsuchende solidarisch unter den Mitgliedstaaten aufzuteilen.

Ursprünglich war für das Frühjahr 2016 lediglich eine routinemäßige Überprüfung der Dublin‐ Verordnung vorgesehen. Nachdem durch den starken Anstieg der Anzahl ankommender Schutzsuchender im Jahr 2015 das Dublin‐System endgültig zusammengebrochen war, entschloss sich die Europäische Kommission für einen Systemcheck des gesamten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Im April diesen Jahres stellte die Europäische Kommission ihren Fahrplan vor, der nicht nur eine Überarbeitung der Dublin‐Verordnung vorsieht, sondern auch der Asylverfahrensrichtlinie, der            Anerkennungsrichtlinie,    der    Aufnahmerichtlinie    sowie    ein    neues    Mandat    für    das Unterstützungsbüro   für   Asylfragen   (EASO)   und   damit   für   die   wesentlichen   Elemente   des Europäischen Asylrechts. So sollen die Fehler und Unzulänglichkeit des GEAS behoben werden.

Schon mit diesem Fahrplan wurde aber offensichtlich, dass ganz im Sinne der Mitgliedstaaten die Senkung der Anzahl ankommender Schutzsuchender, die Abschaffung vermeintlicher Pullfaktoren, der Bekämpfung der Sekundärmigration und des Asylshoppings im Fokus stehen sollen.

Am 04. Mai 2016 folgte der Vorschlag zur Überarbeitung der Dublin‐Verordnung, der an dem umstrittenen Grundsatz der Dublin‐III‐Verordnung festhält, wonach für das Asylgesuch derjenige Mitgliedstaat zuständig ist, in dem der Asylbewerber ankommt. Das Dublin‐System soll jedoch um einen zusätzlichen Korrektur‐Mechanismus erweitert werden, der eine Umverteilung von Asylbewerbern aus überlasteten Mitgliedstaaten vorsieht. Das Selbsteintritts anderer Staaten aus humanitären Gründen und die faktischen Zuständigkeitsübernahme durch Fristablauf werden begrenzt bzw. abgeschafft. Das  kontroverse Zuständigkeitskriterium der illegalen Einreise hingegen wird durch den Vorschlag gestärkt. Positiv hervorzuheben ist, dass die Zuständigkeit eines Mitgliedstaates, in dem sich bereits Familienangehörige des Antragsstellers aufhalten, in zweierlei Hinsicht  erweitert  wird:  So  sollen  die  bisher  sehr  enge  Definition  der  Familie  auf  Geschwister erweitert werden und damit zu einem Übergang der Zuständigkeit für den Asylantrag auf einen anderen   Staat   führen.   Zum   anderen   sollen   zur   Anerkennung  als   Familie   nicht   mehr   nur Familienbande genügen, die bereits im Herkunftsland bestanden, sondern auch solche, die in Transitländern aber vor der Ankunft auf EU‐Boden entstanden sind.

Laut Kommission zielt der Vorschlag vor allem darauf ab, wirksam und effektiv den zuständigen Mitgliedstaat zu bestimmen, eine fairere Verantwortungsteilung zwischen Mitgliedstaaten herbeizuführen und Sekundärmigration zu verhindern.

Hierfür setzt der Vorschlag auf eine umfassende Nutzung der umstrittenen Konzepte des sicheren Drittstaates und des ersten Asylstaates. Diese sehen vor, dass ein Asylantrag unzulässig ist, wenn ein Schutzsuchender zuvor aus einem sicheren Drittstaat, also einem Staat in dem er gleichfalls Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention erhalten kann, oder aus einem Staat, in dem er diesen Schutz bereits erhalten hat (erster Asylstaat), eingereist ist. Die Verordnung sieht deshalb vor, dass noch vor der Feststellung der Zuständigkeit für das Asylverfahren, der Mitgliedstaat in dem sich der Schutzsuchende aufhält, prüft, ob der Asylantrag aus den oben genannten Gründen als unzulässig angesehen und der Schutzsuchende in den entsprechenden Drittstaat rückgeführt werden kann. Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten ist ein beschleunigtes Verfahren vorgesehen. Ein Vorschlag der EU‐Kommission für eine einheitliche und verbindliche, europäische Liste sicherer Herkunftsstaaten liegt seit September 2015 vor, ist von den Mitgliedstaaten aber noch nicht angenommen worden.

Ausdrücklich festgeschrieben wird, dass Schutzsuchende kein Recht haben, ihren Aufnahmestaat auszuwählen. Dem sog. Free‐Choice‐Prinzip wird also eine klare Absage erteilt. Die Asylsuchenden werden unter Androhung von Sanktionen verpflichtet, sich in dem zuständigen Mitgliedstaat aufzuhalten. Personen, die trotz dieser Pflicht in einen anderen Mitgliedstaat weiterziehen, werden ohne Ausnahme in den zuständigen Mitgliedstaat zurückgebracht. Bei Zuwiderhandeln sind verschiedene Sanktionen vorgesehen u.a. die Durchführung von beschleunigten Verfahren. Zudem haben Asylbewerber nur in dem zuständigen Asylaufnahmeland Anspruch auf materielle Leistungen. Die Interessen, Qualifikationen oder andere Verbindungen der Schutzsuchenden in einen speziellen Mitgliedstaat werden also in keiner Weise berücksichtigt. Auch unbegleitete Minderjährige sollen, entgegen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der EU, im Regelfall zurück in den Mitgliedstaat verbracht werden, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde. Es ist zu bezweifeln, dass die strenge Neuregelung die Sekundärmigration tatsächlich aufhalten wird, wird sie doch  weder den erheblichen Unterschieden zwischen Anerkennungsquote und Aufnahmebedingungen für Asylbewerber innerhalb der EU gerecht, noch, der Realität, dass Schutzsuchende zum Teil bereits bestehende Bindungen zu bestimmten Mitgliedstaaten haben, etwa durch weiter entfernte Familienangehörige, Sprachkenntnisse, frühere Aufenthalte oder Qualifikationen.

Erreicht die Anzahl der ankommenden Asylbewerbern in einem Mitgliedsland 150 % dessen, was dieser Mitgliedstaat nach einem Verteilungsschlüssel, der sich jeweils zu 50 % aus der Bevölkerungsgröße und  dem Bruttoinlandsprodukt ergibt,  aufnehmen  müsste,  sollen  nach  dem Willen der EU‐Kommission alle weiteren Schutzsuchenden automatisch auf andere Mitgliedstaaten umverteilt werden, bis das Asylbewerberaufkommen wieder unter diesen Schwellenwert gesunken ist.

Die  Umverteilung  erfolgt  jedoch  erst  nach  Prüfung  der  Zulässigkeit  des  Asylantrages  unter Anwendung  der  Konzepte  des  sicheren  Drittstaats/ersten  Asylstaats.  Nach  der  automatischen Umverteilung in einen anderen Mitgliedstaat würde dieser prüfen, ob wiederum ein anderer Mitgliedstaat aufgrund zu berücksichtigender familiärer Bindungen zuständig ist. Die Mitgliedstaaten können bis zu 12 Monate an der Umverteilung nicht teilnehmen, sollen aber pro Asylbewerber, den sie hätten aufnehmen müssen, eine sog. Solidaritätszahlung von 250.000 € an die aufnahmebereiten Staaten leisten.

Die rein schematische Verteilung innerhalb des Korrekturmechanismus verhindert, dass vorhandene Verbindungen, Fähigkeiten oder andere Präferenzen, die Flüchtlinge bereits mit einem Mitgliedstaat verbinden, berücksichtigt  werden  können.  Nur  die  Familienzusammenführung  wäre  in  diesem System gewährleistet. Dass ein Asylsystem bereits vor der Erreichung des Schwellenwertes von 150% überlastet sein könnte, wird nicht berücksichtigt. Für die bis zur Auslösung der Umverteilung ankommende Flüchtlinge gibt es keine Möglichkeit aus dem überlasteten System herausgenommen zu werden. Denn die Regelungen, die im bisherigen System ein humanitäre Einschreitens eines Mitgliedstaates und die freiwillige Übernahme ermöglichten, werden abschafft beziehungsweise massiv eingeschränkt. Der Wegfall des Übergangs der Zuständigkeit durch Fristablauf dürfte auch dem Kirchenasyl seine rechtlichen Anknüpfungspunkte entziehen. Der fehlende Übergang der Zuständigkeit etwa durch Fristablauf führt dazu, dass Schutzsuchende keinen Zugang zum Asylsystem in dem Staat erhalten, in dem sie sich aufhalten. Das Phänomen der „refugees in orbit“ könnte erneut zu einer Massenerscheinung werden. Die Sanktionierung von Schutzsuchenden, die in einen anderen Mitgliedstaat weiterwanden, zeigt, dass das neue System weiterhin auf Zwang und Abschreckung beruht.

Die EKD‐Vertretung gemeinsam mit anderen christlichen Organisationen wird in den nächsten Wochen Empfehlungen zur Verbesserung des Vorschlags veröffentlichen. In Gesprächen mit dem Europäischen Parlament wird bereits auf die massiven Einschnitte hingewiesen.

Dieser Vorschlag in seiner ganzen Schärfe lässt sich nur durch einen Blick auf das letzte Jahr erklären. Als im Herbst 2015 die sogenannte Flüchtlingskrise auch in der breiten deutschen Öffentlichkeit ankam, hatten Länder wie Griechenland und Italien bereits seit mehreren Jahren mit hohen Ankunftszahlen von Schutzsuchenden zu kämpfen. Die Europäische Kommission versuchte zunächst mit ihrer am 13. Mai 2015 vorgelegten Europäischen Migrationsagenda, die unmittelbare Krise zu bewältigen und der EU das Instrumentarium für eine mittel‐ und langfristig bessere Steuerung der Migrationsströme an die Hand zu geben. Unmittelbar sollten Griechenland und Italien entlastet werden. Die Kommission legte dafür zwei Vorschläge für die Umsiedlung von insgesamt 160.000

Schutzsuchenden, die eindeutig internationalen Schutz benötigen, innerhalb von zwei Jahren vor. Zur Annahme  dieser  Vorschläge  bedurfte  es  neben  mehrerer  ordentlicher  und  außerordentlicher Ratssitzung schließlich einer qualifizierten Mehrheit mit vier Gegenstimmen im Rat. Das die Umsiedlung von 160.000 Schutzsuchenden bei allein 153.000 Ankünften in September 2015 in Griechenland nicht die alleinige Lösung der Probleme darstellen konnte, war klar. Trotzdem war das Votum   der   Mitgliedstaaten  ein   Erfolg   der   Europäische   Kommission   und   des   Europäischen Parlaments, wenn man den Widerwillen einiger Mitgliedstaaten bedenkt. Bedenkt. Ein Erfolg stellte die  Einigung     auch  insofern  dar,  das  in  einem  der  Umsiedlungsvorschläge  der  Kommission vorgesehen war, dass die Präferenzen, Fähigkeiten und vorhandenen Bindungen von Flüchtlingen bei der Umsiedlung berücksichtigt werden könnten.

Zehn Monate später – Stand Juni 2016 – wurden insgesamt 2280 Asylsuchende aus Griechenland und Italien umgesiedelt. Das sagt viel über die Aufnahmebereitschaft in der EU aus. Krankte das Umsiedlungssystem zunächst an der geringen Anzahl an Asylanträgen vor allem in Griechenland, und dem Unwillen der Schutzsuchende in Länder wie Luxemburg und Portugal Schutz zu finden, ist es inzwischen die fehlenden Aufnahmebereitschaft  der meisten Mitgliedstaaten, die eine schnellere Umsiedlung aus Griechenland und Italien verhindern. Frankreich, Portugal, Finnland und die Niederlande haben bisher die meisten Schutzsuchenden im Wege der Umsiedlung aufgenommen, denn seit Schließung der sog. Balkanroute sind zumindest in Griechenland mehr Umsiedlungsanträge vorhanden. Die Kommission geht davon aus, dass von den derzeit rund 49.000 Schutzsuchenden in den offiziellen Aufnahmeeinrichtungen rund 60‐65 % für die Umsiedlung in Frage kommen. Obwohl das Bedürfnis für Entlastung in Griechenland und Italien offensichtlich ist, kommt die Umsiedlung nur langsam voran. Die Slowakei und Polen haben bisher niemanden umgesiedelt. Ungarn ist zwar von der Umsiedlung ausgenommen, weil zum Zeitpunkt der Abstimmung die Ankunftszahlen in Ungarn so hoch waren, trotzdem hat es gemeinsam mit der Slowakei im Dezember gegen den Ratsbeschluss zur Umsiedlung vor dem EuGH Klage eingereicht. Wie es um die Solidarität der Mitgliedsstaaten untereinander und der Einhaltung getroffener Beschlüsse bestellt ist,  zeigt der Vergleich mit der im Juli 2015 getroffenen Vereinbarung im gleichen Zeitraum 20.000 Schutzsuchende neuanzusiedeln. Hier haben immerhin 15 Mitgliedstaaten bisher 7272 Flüchtlinge aufgenommen.

Hatte die Kommission somit zunächst noch versucht, eine Überbelastung einzelner Mitgliedstaaten durch die Verteilung der doch im Verhältnis zu anderen Erstaufnahmestaaten relativ geringen Zahlen innerhalb der EU Herr zu werden, änderte sich die Situation mit Schließung der Balkanroute und der gemeinsamen EU‐Türkei‐Erklärung im März diesen Jahres. Der Trend hin zu einer Externalisierung der europäischen Asylpolitik verschärfte sich erheblich. Der Fokus verschob sich vorrangig darauf, Flüchtlingsströme einzudämmen. Nachdem im Jahr 2015 von der Türkei aus 876.777 Menschen die griechischen Inseln erreicht hatten, war die Türkei der erste Ansprechpartner, zumal es unter den EU‐Mitgliedstaaten, wie gerade dargestellt, keine Einigkeit im Umgang mit den Schutzsuchenden gibt. Am 18. März 2016 einigten sich die Staats‐ und Regierungschefs der EU mit der Türkei auf einen gemeinsamen Ansatz zur Beendigung der illegalen Migration aus der Türkei in die EU.

Das vereinbarte Vorgehen sieht vor, dass jeder aus der Türkei auf den griechischen Inseln irregulär ankommende Migrant, der entweder keinen Asylantrag stellt oder dessen Antrag auf Asyl für unbegründet oder unzulässig erklärt worden ist, in die Türkei zurückgebracht wird. Im Gegenzug soll für jeden in die Türkei zurückgebrachten Syrer ein Syrer aus der Türkei auf legalen Weg in der EU neuangesiedelt werden. Dabei sollen Syrer bevorzugt werden, die vorher nicht versucht haben, irregulär in die EU einzureisen. Die Mitgliedstaaten haben sich grundsätzlich zur Aufnahme von bis zu

72.000 Syrern auf diesen Weg bereit erklärt. Wird diese Zahl überschritten, ist die Abmachung hinfällig. Die EU‐Türkei‐Vereinbarung sieht darüber hinaus vor, den Rahmen für die freiwillige Aufnahme syrischer Flüchtlinge aus humanitären Gründen zu aktivieren, unter der Voraussetzung, dass die Ankunftszahlen in der EU erheblich sinken. Durch die Rückführung irregulärer Migranten und die Aufnahme direkt aus der Türkei sollen Schutzbedürftige davon abgehalten werden, irregulär in die EU einzureisen. Die Vereinbarung setzt voraus, dass ein Großteil der in Griechenland ankommenden Schutzsuchenden, darunter auch Syrer, wieder in die Türkei zurückverbracht wird. Die umfassende Nutzung der Konzepte des „ersten Asylstaats“ und des „sicheren Drittstaates“, die sich im aktuellen Dublin‐Vorschlag wiederfindet, liegt damit auch dem EU‐Türkei‐Deal zugrunde.

Die Kritik an dieser Abmachung – insbesondere die erheblichen Zweifel, ob es sich bei der Türkei um sicheren Drittstaat handeln und Griechenland faire und effektive Schnellverfahren für tausende von ankommenden Migranten durchführen kann, obwohl das Land seit Jahren bereits kein EU‐Recht konformes Asylsystem aufweist, sind Ihnen bekannt.

Der  EU‐Türkei‐Deal ist  die  Grundlage  auf  der  die  Überarbeitung des  Europäischen Asylsystems erfolgt. Und es lassen sich hieraus zwei Trends ablesen. Einerseits der Trend hin zu einem Asylsystem, dass nicht mehr auf einer individuellen Prüfung des Einzelfalls erfolgt, sondern das Nationalitäten gebunden ist ‐ in Deutschland nennt man das dann eine sichere Bleibeperspektive. Zum anderen zeigt sich der Trend zu Externalisierung. Diskussionen über Aufnahme‐ oder Registrierungszentren in Drittstaaten gibt es seit Jahrzehnten immer wieder, aber mit der umfassenden und verpflichtenden Anwendung der Konzepte der sicheren Drittstaaten stellt Europa für Schutzsuchende kaum zu überwindende Hürden auf. Hatte die Kommission im letzten Jahr häufiger mit dem Europäischen Parlament ein Tandem gebildet, um Vorschläge auch gegen die Mitgliedstaaten voranzubringen, merkt man dem Dublin‐Vorschlag an, dass die Kommission darauf hinarbeitet, die Zustimmung der Mitgliedstaaten für die Reformen zu erreichen, und dafür bereit ist, die Regeln für Schutzsuchende strenger als bisher zu fassen.

Dies wird sich auch aller Voraussicht nach in den für Juli angekündigten neuen Vorschlägen für die Asylverfahrensrichtlinie und die Anerkennungsrichtlinie fortsetzen, bei denen voraussichtlich Spielräume  für  die Mitgliedstaaten  und  Rechte  und  Standards  für  Asylbewerber  eingeschränkt werden sollen.

Zu der Krise, die wir momentan in der Flüchtlingspolitik erleben, kommt auch eine Krise des Rechtsstaats in einigen Mitgliedstaaten, der überall in Europa aufflammende Rechtspopulismus, eine nicht überwundene Wirtschaftkrise und eine Vertrauenskrise in die EU als tragfähige Zukunft für Europa. Dies führt dazu, das anders als in der Vergangenheit in der Krise genutzt worden, um in weiteren Integrationsschritten voranzugehen, diesmal das Anstoßen für Reformen in Krisenzeiten nichts Gutes verheißt. Vielmehr scheint es, dass hart errungene Rechte und Standards wieder in Frage gestellt werden ‐ das kann man auf der europäischen aber auch nationalen Ebene beobachten.