Gemeinsamer Kommentar zur Kindergeldindexierung
Im Rahmen der Verordnung 883/2004 wird derzeit im zuständigen EMPL-Ausschuss des Europäischen Parlaments die Einführung einer [Möglichkeit zur] Anpassung der Leistungshöhe des Kindergelds für im EU-Ausland lebende Kinder von im Übrigen bezugsberechtigten Eltern (Kindergeldindexierung) diskutiert. Wir, die beiden großen Kirchen in Deutschland und ihre Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonie, möchten Ihnen unsere Bedenken in Bezug auf die Einführung einer solchen [Möglichkeit zur] Kindergeldindexierung vortragen.
Die rechtliche Zulässigkeit der Einführung beziehungsweise Ausgestaltung einer Indexierung exportierbaren Kindergeldes richtet sich danach, wie sich das Kindergeld im jeweiligen Mitgliedstaat finanziert und welchen Zweck es dort erfüllt. In Deutschland wird die Steuerfreistellung des elterlichen Einkommens in Höhe des Existenzminimums eines Kindes entweder durch Freibeträge oder durch Kindergeld bewirkt. Soweit danach das Kindergeld der Steuerfreistellung des Existenzminimums des Kindes dient, hat es einen unmittelbaren Bezug zu den Lebenshaltungskosten, die die Basis für die Berechnung des Existenzminimums darstellen. Eine Indexierung, die allerdings die Deckung des Existenzminimums des Kindes in jedem Fall gewährleisten muss, wäre dann durchaus möglich. Wird dagegen die Steuerfreistellung des elterlichen Einkommens in Höhe des Existenzminimums des Kindes durch Freibeträge erreicht, dient das Kindergeld allgemein der Förderung der Familie. In diesem Fall entfällt der unmittelbare Bezug zu den Lebenshaltungskosten im Wohnsitzland des Kindes.
Im Unterschied zu Deutschland wird – das macht die Folgenabschätzung der EU-Kommission deutlich - in 12 Mitgliedstaaten das Kindergeld ganz oder teilweise aus Beiträgen finanziert1, so dass eine Indexierung in diesen Mitgliedstaaten unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie (Art. 17 EU-Grundrechtecharta, Art. 1 ZP 1 zur EMRK, nationale Eigentumsgrundrechte) rechtlich nicht möglich sein dürfte.
Es wäre daher zu befürchten, dass es mit der Ermöglichung der Indexierung EU-weit zu einer Zersplitterung der Regeln in diesem Bereich kommen könnte, da einige Mitgliedstaaten eine Indexierung nutzen könnten, andere darauf verzichten würden und wieder andere rechtlich daran gehindert wären. Dies entspricht nicht dem Anspruch der EU-Organe an Rechtsklarheit und „bessere Rechtsetzung“. Darüber hinaus wäre ein solch kompliziertes Koordinierungsrecht zum Nachteil der Familien, da es dazu führen könnte, dass Bürger(innen) ihnen zustehendes Kindergeld nicht in Anspruch nehmen (wollen) oder Behörden die Gewährung irrtümlich verweigern.
Die arbeitsbedingte räumliche Trennung der Eltern von ihren Kindern stellt eine schwere Belastung für die Familie dar und wird sicher von den wenigsten erstrebt: kein Elternteil verlässt gerne seine Kinder, kein Kind ist froh, wenn seine Eltern in einem anderen Staat leben. Es überzeugt uns nicht anzunehmen, dass mobile EU-Arbeitnehmer(innen) ihre Kinder wegen des Kindergelds in ihrem Herkunftsstaat zurücklassen. Stattdessen sehen wir, dass für räumlich getrennte Familien oft sogar Mehrkosten entstehen, um die Eltern-Kind-Beziehung auch über räumliche Distanzen hinweg zu erhalten. Unwägbarkeiten in der Beschäftigung, Schwierigkeiten, eine angemessene Wohnung zu finden oder der Wunsch, die Kinder nicht aus ihrem sozialen Umfeld herauszunehmen, sind drei häufig genannte von vielen Gründen, die mobile Arbeitnehmer(innen) zu dieser Entscheidung bewegen können.
Gerade der Vergleich zwischen Kindern, die bei ihren Eltern leben, und Kindern, deren Eltern arbeitsbedingt in einem anderen Staat leben, zeigt, dass die Bedarfe von Kindern in wichtigen Bereichen und je nach Lebensumständen unterschiedlich sein können und die Berechnung dieser Bedarfe sich als komplex erweisen kann. Zur Vermeidung dieser Komplexität hat sich Deutschland seit vielen Jahren für einen typisierenden Ansatz der Kindergeldbemessung entschieden: Kindergeld wird in Deutschland unabhängig von konkreten Lebensumständen und individuellen Bedarfen des einzelnen Kindes und insbesondere auch unabhängig vom Bundesland, in dem das Kind lebt, gewährt. Es findet lediglich eine Form der Anrechnung mit der Steuerfreistellung für das Existenzminimum des Kindes statt.
Eine Indexierung des Kindergelds abhängig vom Wohnort des Kindes ist außerdem aufwendig: nach Schätzungen der Europäischen Kommission würde eine solche Indexierung zu bis zu 50% mehr Bearbeitungszeit pro Fall (bspw. durch das Erfordernis der Feststellung des tatsächlichen Wohnsitzes des Kindes) sowie zu administrativen Mehrkosten zwischen 60 und 300% führen. Auf der anderen Seite ist es unklar, ob eine Kindergeldindexierung überhaupt zu den von manchen EU-Mitgliedstaaten erhofften Einspareffekten führen wird. Für Deutschland wird von möglichen Einsparungen zwischen 120 und 200 Millionen Euro ausgegangen – angesichts der jährlich ausbezahlten Kindergeldbeträge in Höhe von 34 Milliarden Euro ergäbe dies ein Einsparungspotenzial von maximal 0,7 Prozent. In diesen Berechnungen bleiben allerdings manche Folgekosten, bspw. solche durch denkbare Anpassungen des Kindergelds „nach oben“ bei höheren Lebenshaltungskosten im Wohnsitzstaat des Kindes, unberücksichtigt.
Die Verankerung einer [Möglichkeit zur] Indexierung von Kindergeldleistungen in der Verordnung 883/2004 würde gezielt mobile EU-Bürger(innen) mit Familien treffen und ihre im Herkunftsstaat verbliebenen Kinder schlechter stellen. Eine solche Gesetzgebung würde sich daher nicht nur gegen die europäische Erwerbstätigenfreizügigkeit richten, sondern könnte auch als europapolitisch problematisches Signal verstanden werden, dass erwerbstätige EU-Bürger(innen) mit Kindern nur als Arbeitskräfte, nicht aber als Eltern von Bedeutung sind. So würde einer ohnehin bestehenden europapolitischen Tendenz Vorschub geleistet, nach der Grenzen und Trennlinien zwischen den Völkern Europas wieder legislativ vertieft werden sollen. Statt eines solchen Signals braucht die Europäische Union die Intensivierung der gemeinsamen Arbeit an der von der Europäischen Kommission immer drängender beschworenen sozialen „Aufwärtskonvergenz“ der EU-Mitgliedstaaten. Diese Aufwärtskonvergenz löst auch Verteilungsfragen bei der Kindergeldgewährung: die jüngsten Entwicklungen der Kindergeldzahlungen in Deutschland zeigen, dass 2017 zwar häufiger Kindergeld an EU-Arbeitnehmer(innen), deren Kinder noch in der Heimat leben, gezahlt wurde, insgesamt aber die Summe des überwiesenen Kindergeldes sank. Grund hierfür war die Erhöhung des Kindergeldes in anderen EU-Mitgliedstaaten. Denn gleichartige oder vorrangige Leistungsansprüche der Eltern gegenüber dem Wohnsitzstaat des Kindes können auf die Kindergeldleistungen des Beschäftigungsstaates angerechnet werden.
Berlin / Brüssel, der 5.3.2018
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